Bättre utan Bryssel

Politiker och tjänstemän gör sitt bästa för att tvinga in säkerhetstjänsternas samarbete i EU:s korridorer. Men säkerhetstjänsterna stretar emot – tack och lov.

av Björn Fägersten

 

Nicolas Sarkozy var otålig och irriterad. Det hade bara gått en dryg vecka sedan det dödsbringande bombdådet i Madrid, och Sarkozy – då fransk inrikesminister – tyckte att det irländska EU-ordförandeskapets förslag till åtgärder i kampen mot terrorism var alldeles för svagt.

– Det står 300 journalister utanför dörrarna och jag tänker inte lämna rummet utan något bättre, mullrade Sarkozy till de övriga toppmötesdeltagarna.

Tillsammans med ett fåtal ministrar från de stora EU-länderna valde Sarkozy och en hög EU-tjänsteman att revidera det irländska förslaget i grunden. Tillsammans föreslog de flera nya åtgärder som skulle öka underrättelsesamarbetet mellan Europas länder.

Fast så där väldigt nya var alla åtgärder egentligen inte.

Den föreslagna specialgruppen för kontraterrorism inom den europeiska polisbyrån Europol etablerades redan efter attackerna den 11 september, men lades snart ner i brist på arbete och stöd. Nu skulle den återuppstå.

Unionen skulle också få en samordnare för kampen mot terrorism. Vidare skulle samarbetet mellan polis, underrättelse- och säkerhetstjänster i EU utvecklas ytterligare.

Detta hände våren 2004. Och precis som Sarkozy anade rapporterade de 300 journalisterna utanför konferensrummet i Bryssel flitigt om EU:s krafttag mot terrorismen.

Men snart sju år senare kan man konstatera att det har varit svårt att förverkliga de politiska ambitionerna. Den återuppväckta specialgruppen fick inte heller denna gång tillgång till den information den behövde och lades snart i malpåse, för andra gången. Den nyinrättade terrorsamordnaren Gijs de Vries tröttnade på både bristande inflytande och sin oklara arbetsbeskrivning och avgick i förtid. Oenighet om vad man faktiskt skulle ha en samordnare till bidrog till att det skulle ta tid innan medlemsstaterna lyckades utse en efterträdare.

Denna episod är på flera sätt talande för hur europeiskt underrättelsesamarbete utvecklades under det tidiga 2000-talet. För det första är samarbete ett maktspel där alla stater inte är likvärdiga. För det andra har utvecklingen till stor del styrts av enskilda personers initiativ och fått gehör i tider av stora påfrestningar. För det tredje, och kanske viktigast, har samarbetsinitiativ som kommer från politiskt håll ofta fått ett rent symboliskt värde med liten effekt på underrättelsetjänsternas arbete.

Det betyder inte att de europeiska ländernas underrättelsetjänster inte samarbetar – tvärtom. Bara att de gör det på andra sätt och i andra fora än vad de politiska makthavarna önskar och beslutar. Låt oss återkomma till det.

Internationellt underrättelsesamarbete är ingen ny företeelse. Länder har alltid bytt hemligheter. Men Europa har gått längst i utvecklingen mot multilateralt och förhållandevis strukturerat samarbete.

I dag samarbetar EU-ländernas underrättelsetjänster inom ramen för det så kallade SitCen, säkerhetstjänsterna inom den anonyma ”Bernklubben” och kontraterrorismklubben CTG, samt polisorganisationerna genom polisbyrån Europol. Utöver dessa huvudarenor finns en mängd arbetsgrupper och informella nätverk, för att inte tala om den täta väven av bilaterala kontakter. Inom området kontraterrorism är det numera så trångt mellan aktörerna att det är oklart även för de inblandade vem som gör vad.

Det är framför allt de senaste tio åren som samarbetet har ökat, av främst två skäl. Jag talar med chefen för en europeisk underrättelseavdelning, som förklarar varför.

– Den grundläggande drivkraften var att vi alla – från våra respektive horisonter – såg att hotet kom närmare Europa samtidigt som det ökade i omfattning.

Han syftar på islamistisk terrorism.  Från att terrorism hade varit en relativt lokal företeelse med specifika mål och medel i olika länder stod man, efter 11 september 2001 och de därpå följande attackerna i Europa, inför en fiende som mer eller mindre påverkade alla, samtidigt som denna fiende inte fanns inom ett specifikt territorium.

Den andra drivkraften bakom ett ökat europeiskt underrättelsesamarbete var att EU mot slutet av 1990-talet tog steg mot en mer ambitiös utrikes- och säkerhetspolitik. Såväl den mer allmänna utrikespolitiken som den mer operativa säkerhets- och försvarspolitiken krävde ett gediget och gemensamt underrättelseunderlag för att bli slagkraftig.

För att bekämpa internationell terrorism och för att stärka sin röst och profil i omvärlden har alltså Europas stater sedan slutet av 1990-talet etablerat en mängd fora och arrangemang för underrättelsesamarbete. Men de politiska ambitionerna har dock bara förverkligats till en del: det är varken politiker eller höga underrättelsechefer som har sista ordet när det gäller utvecklingen av internationellt underrättelsesamarbete.

Jag träffar en uppriktig underrättelseanalytiker vid SitCen. Han antyder att det europeiska underrättelsesamarbetet inte alltid utvecklats som det var tänkt från politiskt håll.

– Samarbetet är ett spel för gallerierna, Europol får ingenting av oss. Varför ska de hålla på med kontraterrorism överhuvudtaget?

På det nationella planet har underrättelsepersonal med ansvar för intern säkerhet ibland haft svårt att se sitt arbete internationaliseras. Det har även funnits kulturella slitningar mellan tjänstekategorier som säkerhetspoliser, civila analytiker och militära underrättelseofficerare.

Mönstret har gått igen på den internationella nivån. Säkerhets- och underrättelsetjänster har varit ytterst tveksamma till att dela information med Europol. Dels för att det är en polisorganisation som fungerar efter en annan logik, dels för att de saknat förtroende för organisationen som helhet.

Förutom kulturella skillnader har det rena egenintresset ibland försvårat utvecklingen. Varken individer eller organisationer har varit intresserade av att stödja samarbetsförslag som hotar etablerade samarbetsmönster. Personliga kontakter och nätverk är investeringar som man ogärna slösar bort bara för att vara politiker till lags.

Underrättelsesamarbete är med andra ord svårt att styra över. Ibland, som ovan, betyder det att utvecklingen inte når uppsatta mål. Men andra gånger innebär styrningsproblemen att samarbetet går längre än vad som var tänkt.

– När något katastrofalt sker som skapar politiskt tryck måste du ta chansen. Fram med alla gamla förslag ur byrålådan och tryck igenom dem i EU-maskineriet medan järnet är varmt. Det är så det funkar.

Så oblygt förklarar en slipad EU-tjänsteman att många internationella samarbetsinitiativ springer ur förslag som tidigare stött på problem. Under exceptionella tider – till exempel efter ett terrordåd – antas de ändå av pressade politiker.

Ett annat exempel på hur samarbete utvecklas snabbare än vad politiker från början kanske hade tänkt sig är när mellanstatliga fora får en egen dynamik. Exempelvis har cheferna för lägescentralen SitCen varit skickliga på att utöka sitt mandat. På tio år har den växt från en liten informationsavdelning med en handfull diplomater till ett avancerat center för underrättelseanalys med mer än 100 anställda. Ytterligare ett exempel är när enskilda analytiker trotsar byråkratiska egenintressen och samarbetar över organisationsgränser – till exempel genom att jämföra sina analyser av ett tredje land – på ett sätt som inte är officiellt sanktionerat, om än i det europeiska samarbetets anda.

Från att vara ett undanskymt område seglade internationellt underrättelsesamarbete högt upp på den mediala dagordningen i och med de amerikanska ambassaddokument som läckte ut via sajten Wikileaks. Somliga reagerade då på att tjänstemän vid det svenska regeringskansliet och vid Säpo skulle ha diskuterat förutsättningarna för, och själva deltagit i, informellt underrättelsesamarbete.

Men att informellt underrättelsesamarbete i vissa lägen är problematiskt innebär inte att ett helt formaliserat dito alltid är att föredra. Även om det kan tyckas vara lättare att demokratiskt kontrollera kan effekten bli det motsatta om det reella samarbetet då flyttar till andra arenor.

Underrättelsevärlden är en förtroendebransch. Det krävs ett visst mått av flexibilitet och organisatorisk självständighet. SitCens snabba utveckling hade knappast varit möjlig utan dess något undanskymda och informella karaktär. Säkerhetstjänsternas ovilja att låta sitt samarbete byråkratiseras och flyttas till Bryssel är förmodligen anledningen till att det har fungerat förhållandevis väl.

Varför har då vissa politiker och i synnerhet EU-tjänstemän gjort sitt bästa för att flytta in även detta samarbete i Bryssels korridorer? En tjeckisk tjänsteman med ansvar för underrättelsefrågor har sin bild klar:

– Jag skulle säga att säkerhetstjänsternas samarbete är ett av de mest lyckade områden av europeisk integration. Det är bara det att det inte händer i Bryssel. Därför tror många politiker och tjänstemän att det inte existerar alls.

En annan slutsats av den europeiska utvecklingen är att underrättelsesamarbete är ett maktspel där alla parter inte har samma värde. Detta var tydligt inom kontraterrorismgruppen CTG, där de större staterna till stor del har fått styra agendan. Det var ännu mer tydligt inom SitCen där till en början bara ett fåtal stater var inbjudna att delta. Mindre stater har accepterat de starkas särställning eftersom det sannolikt är deras enda chans att få ta del av de mer utvecklade ländernas erfarenheter och resurser.

bilden av effektiviteten och legitimiteten i det internationella underrättelsesamarbetet är därför motsägelsefull. Den europeiska utvecklingen visar att samarbeten som inte är alltför byråkratiserade, som tar hänsyn till faktiska styrkeförhållanden och som åtnjuter ett visst mått av självständighet är mest effektiva från ett underrättelseperspektiv. Samtidigt är det inte dessa faktorer som vi normalt förknippar med god förvaltning på demokratiska grunder.

Det innebär inte nödvändigtvis att vi måste välja mellan säkerhet i form av effektivt samarbete och frihet i form av ett mer demokratiskt samarbete.

Däremot står vi sannolikt inför ett val mellan å ena sidan formellt korrekta samarbetsarrangemang som riskerar att bli papperstigrar, och å andra sidan mer pragmatiska arrangemang som kan leverera.

Men det senare ställer nya krav på översikt och möjligheter att utkräva ansvar. Och även om man i framtiden kan tänka sig en roll för supranationella kontrollorgan kommer huvudansvaret för demokratisk insyn och kontroll att vara nationellt. Nationella parlamentariker behöver därför tydligare sätta innehållsliga ramar för samarbetet, till exempel vilken information
som får lämna landet och med vilket syfte.

Däremot bör de akta sig för att detaljstyra formerna för samarbete då det tenderar att vara lika lyckat som när politiker blandar sig i själva underrättelseanalysen. Internationellt underrättelsesamarbete är ett på många sätt unikt politikområde och måste tillåtas att vara det.